A tentativa da ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) de destravar o acesso de terceiros aos terminais de GNL (gás natural liquefeito) abriu uma nova frente de disputa no mercado brasileiro de gás que pode extrapolar os limites regulatórios e parar nos tribunais.
De um lado, grandes consumidores e potenciais novos fornecedores defendem que as instalações precisam ser compartilhadas para reduzir a concentração e ampliar a concorrência. Do outro, empresas que construíram e operam os terminais sustentam que a nova regulação interfere em ativos privados, ameaça contratos e pode comprometer a disponibilidade de gás para usinas termelétricas.
Publicada no início de julho, a Resolução nº 1.003/2026 regulamenta o acesso negociado e não discriminatório de terceiros às infraestruturas, princípio previsto no artigo 28 da Nova Lei do Gás, de 2021. A regra também faz parte de uma agenda mais ampla que alcança gasodutos de escoamento da produção e unidades de tratamento ou processamento de gás natural.
A resolução, porém, não encerrou o impasse que se arrasta desde a aprovação da lei. Ao detalhar como o acesso deve ocorrer, a ANP criou obrigações, prazos e limites para a utilização preferencial das instalações pelos proprietários.
Entre as empresas que demonstram resistência estão operadores de terminais e de unidades de processamento, como Petrobras, Eneva e Oncorp. Atualmente, o GNL importado é utilizado principalmente para abastecer as térmicas. A preocupação é que uma capacidade disponível ou ociosa seja contratada por terceiros e faça falta no futuro, especialmente em períodos de forte despacho termelétrico para garantir o atendimento à demanda por eletricidade.
O debate coloca frente a frente duas interpretações sobre a função dessas infraestruturas. Grandes consumidores industriais entendem que os operadores evitam compartilhar os terminais para preservar o controle sobre a importação e a comercialização do gás. Os operadores, sobretudo os verticalizados, argumentam que muitos dos projetos foram construídos para atender usinas específicas e precisam manter flexibilidade para responder às oscilações do setor elétrico.
Disputa pode parar na justiça
No centro da controvérsia está uma pergunta que a Lei do Gás não respondeu por completo: até onde o poder público pode limitar o uso preferencial de uma infraestrutura privada em nome da concorrência?
A ANP apresentou sua resposta. Agora, além dos agentes do mercado, o Judiciário poderá ser chamado a decidir se a agência encontrou o equilíbrio previsto na lei ou avançou sobre direitos dos proprietários.
Em nota a ANP disse que cumpre integralmente a lei, conforme pareceres jurídicos feitos pela Procuradoria Federal junto à agência. “Em adição, todo o processo passou por consulta e audiência públicas. Todo o processo está aderente à Lei do Gás, decretos e diretrizes constantes em Resoluções do CNPE (Conselho Nacional de Política Energética)”.
Vale destacar que a resolução assegura ao proprietário uma parcela da capacidade do terminal para movimentar seu próprio gás. Para novas instalações, essa preferência poderá corresponder a toda a capacidade operacional nos primeiros dez anos. Após 30 anos da primeira autorização de operação, a preferência deverá ser reduzida a zero.
É justamente essa limitação que concentra parte das dúvidas jurídicas. Sócia da área de energia do Veirano Advogados, Lívia Amorim afirma que a agência pode ter ultrapassado os limites estabelecidos pela legislação.
“A resolução tem vários pontos juridicamente sensíveis. O principal deles é o fato de que as potenciais limitações à preferência do proprietário extrapolam o que a Lei do Gás previu e, em alguns casos, violam a Constituição”, afirma.
A avaliação é que o direito de preferência está previsto na própria Lei do Gás, mas a legislação não detalhou uma redução progressiva nem determinou sua extinção. Esse espaço entre o texto legal e a regulamentação da ANP poderia, em tese, fundamentar eventuais ações judiciais de operadores.
Consumidores apontam capacidade ociosa
Representantes da indústria têm uma leitura diferente. Para a Abrace (Associação Brasileira de Grandes Consumidores Industriais de Energia e de Consumidores Livres), a ANP apenas transformou em regras concretas uma obrigação que já estava na Lei do Gás.
Adrianno Lorenzon, diretor de gás natural da associação, afirma que a concentração das instalações impede a entrada de novos fornecedores. Segundo ele, não existe concorrência verdadeira quando poucos agentes controlam as infraestruturas indispensáveis para que novos competidores possam atuar.
“O Brasil tem capacidade de regaseificação que é o dobro da demanda. Mesmo com o despacho térmico no limite, temos capacidade disponível”, diz Lorenzon.
A Abrace sustenta que permitir o uso remunerado da capacidade disponível não retira o direito dos proprietários. Na avaliação da entidade, o compartilhamento possibilita que ativos subutilizados gerem receita adicional e, simultaneamente, aumenta a liquidez e a competição no mercado de gás.
Essa visão é contestada pelos operadores. Embora os terminais possam passar longos períodos com baixa utilização, parte dessa ociosidade funciona como uma reserva para atender a picos de demanda do sistema elétrico. Como o despacho das térmicas depende das condições hidrológicas, da oferta de outras fontes e das decisões do ONS (Operador Nacional do Sistema Elétrico), a demanda por GNL pode variar.
Para as empresas vencedoras do leilão de reserva de capacidade, a disponibilidade de gás é fundamental para segurança do suprimento e um volume de GNL sem uso em determinado momento não está necessariamente disponível para contratos de longo prazo com terceiros.
Investimento e condições de acesso
João Guilherme Mattos, diretor-presidente da Oncorp, empresa desenvolve o Terminal de Regaseificação de Suape (TRS), em Pernambuco, projetado para ser o primeiro terminal multiusuário de GNL do país, afirma que o acesso não pode ser discutido sem considerar quem assumiu o risco e viabilizou financeiramente os projetos.
O empreendimento prevê investimentos de aproximadamente R$ 2 bilhões. A Termopernambuco, da Neoenergia, é a primeira cliente confirmada, com o abastecimento de gás contratado junto à Shell. Segundo Mattos, o contrato com o primeiro usuário, chamado no setor como offtake, é o que dá sustentação econômica ao investimento.
“O terminal da Oncorp é multiuso. O contrato desse usuário é o que viabiliza os investimentos. Como depois um terceiro chega querendo as mesmas condições?”, questiona. “Isso pode criar um ambiente inseguro na regulação, na Lei do Gás e no mercado”, acrescenta.
A preocupação é que um novo usuário busque condições semelhantes às concedidas ao agente que assumiu compromissos antecipadamente e contribuiu para financiar a construção do terminal. Mattos defende que preço, prioridade e demais condições precisam refletir riscos, prazos e obrigações diferentes.
A resolução estabelece que o acesso deve resultar de negociação comercial Os termos não precisam ser necessariamente iguais em todos os contratos, mas devem seguir critérios objetivos, transparentes e não discriminatórios. A ANP poderá determinar a renegociação caso conclua que as condições acordadas violam esses princípios.
Para Mattos, no entanto, o debate sobre a ampliação da oferta de gás deveria dar mais atenção à elevada reinjeção do combustível produzido no país, e não se concentrar no que chama de “acesso a qualquer custo à infraestrutura”.
Procuradas, Petrobras e Eneva não quiseram se manifestar.
Quem investiu conhecia a lei, diz ex-diretor
Ex-diretor-geral da ANP, José Cesário Cecchi avalia que a resistência dos proprietários era esperada porque a prestação de serviços a terceiros não fazia parte do modelo original de muitos empreendimentos.
Segundo ele, o negócio de grande parte das empresas é regaseificar GNL para abastecer suas próprias termelétricas, e não comercializar capacidade do terminal. Cesário ressalta, porém, que a Lei do Gás classificou terminais de regaseificação, unidades de processamento e gasodutos de escoamento como infraestruturas essenciais sujeitas ao acesso negociado.
“Eles podem até ir à Justiça, mas existe uma lei e uma regulamentação que estabelece prazo. A ANP já está atrasada e está mais do que na hora de abrir o mercado de gás natural”, diz.
Para o ex-diretor, cabe à agência arbitrar os conflitos, já que os operadores não possuem incentivo econômico natural para facilitar a entrada de concorrentes.
“A empresa que investiu em um terminal depois de 2021 sabia das regras”, afirma. Ele acrescenta que as companhias tiveram a oportunidade de apresentar seus argumentos durante as consultas públicas realizadas antes da edição da norma.
Expansão reforça debate sobre concentração
A disputa ocorre em meio a uma nova onda de investimentos em GNL. O Brasil possui atualmente sete terminais de regaseificação em operação ao longo da costa. Projetos como o terminal de Suape, uma nova instalação em Pecém e o chamado Hub Sudeste podem elevar esse número para cerca de dez nos próximos anos.
A expansão é impulsionada, principalmente, pela contratação de aproximadamente 17 gigawatts de potência termelétrica no leilão de reserva de capacidade e pela perspectiva de diversificação dos fornecedores de gás.
O mercado, entretanto, permanece concentrado em poucos grupos, entre eles Petrobras, Eneva e New Fortress Energy, além de investidores como Carlos Suarez, ligado à Termogás. Outros conglomerados, como J&F, dos irmãos Batista, e Cosan também vêm expandindo sua atuação em diferentes elos da cadeia de energia e gás.
Para os grandes consumidores, a concentração reforça a necessidade de acesso às instalações existentes. O desafio do setor é ampliar o consumo industrial de gás natural, que permanece estagnado em torno de 50 milhões de metros cúbicos por dia.
